【最新更新日　：　2020年06月26日金曜日 】

２０１３年の読書履歴（№13-15）

★ 評価は、私の独断と偏見でつけたもので、読んだ時点で「ん、これは良かった！」と思った本です。
　　本そのものの良し悪しとはまったく関係ありません。☆はイチ推し、◎は、おすすめの本です。

NO	了月	書籍名	著者	出版社	評価	抜き書き
15	13.05	日本の統治構造	飯尾　潤	中公新書	◎	第１章　官僚内閣制２　戦前日本の内閣制度二つの理論と権力分立問題・政党内閣の崩壊以降、軍部が台頭し、その影響が強い内閣が組織されるが、これらの内閣もまた、決して権力集中的ではなかった。・政党という「連結器」を除外して、統一的な政権運営は容易ではない。閣内不一致によって内閣が崩壊することは以降も続くし、独裁的なイメージのある東条英機内閣であっても、たとえば日米開戦の決定にいたる過程でも、権力分散の問題を露呈していた。・各大臣がお互いに自分の立場を守ろうとしているうちに、勝算のないまま開戦やむなしという雰囲気が醸成され、責任の所在があいまいな状況で、日米開戦の決定がなされたのである。・明治憲法体制は、権力集中による独裁者を生み出したことによって崩壊したのではなく、意思決定中枢を欠くために、指導者がお互いに手詰まり状態に陥り、事態打開のための決断が遅れ、積み重なった既成事実が選択肢を狭めるなかで、対米開戦といった破滅的決定を下し、崩壊へ突き進んだのである。７　官僚内閣制の呪縛議院内閣制の本質・議院内閣制では、政治家が立法府を構成するとともに、立法府の政治家（国会議員）のうち一部（政権党幹部）が、行政府の上層部を構成する。つまり立法府と行政府の主体はどちらも政治家でなければならない。そして政治と行政という対比は、行政権内部における仕分けなのである。・行政府の方針を決めるのは大臣など政治家の仕事だが、それを実施する際には、法の下の平等の原則をもとに、党派性を持たない官僚が担うことが重要になる。・行政の政治的中立性などという原則は、まさにこうした場面で有効なのであって、民主政のもとでは行政権自体は政治的に中立であるはずがない。第２章　省庁代表制２　日本官僚制の特質国家公務員法制・官僚の人事に手をつけるのは簡単ではない。・たとえば、事務官と技官の区別、キャリアとノンキャリアの区別など、国家公務員法にはまったく記載されていない。・実際の人事の仕組みもまた、慣行として続けられているだけで、法的に定められたものではない。むしろ国家公務員法が制定されたときの経緯から考えれば、法律の趣旨とはまったくかけ離れた慣行であるということさえできる。・したがって国家公務員法の改正が、ただちに公務員制度の改正を意味するとはいえなくなる。・現実からかけ離れた法制度を変更しても、現に行われている慣行を変化させることができるか疑問だからである。５　中央政府と地方政府の関係――集権融合体制機関委任事務制度の功罪・一九七〇年代末頃から、政策飽和の時代となり、政策の対象となる社会が成熟して、より高い水準の行政が求められるようになったとき、現場を持たない中央政府の官僚制は、次第に現場感覚からかけ離れ、勝手な指示をする病理現象を呈することが増えてきた。・もともと中央省庁のキャリア官僚は、短い期間で官職を渡り歩くため、その間に新規施策をつくることに関心を集中することが多い。いいかえれば既存の政策の管理に情熱を傾ける官僚は少ない。・また、ノンキャリア職員は、既存の法令・規則の運用を専門としており、「手堅い行政」を維持することに喜びを感じたり、省内でキャリア官僚に圧迫される鬱憤を晴らすかのように、地方公務員に高飛車に出ることも少なくなかった。・こうした状況では、政策実施の現場である地方政府の生きた情報は、中央の官僚制に伝わりにくくなる。・族議員の隆盛は、中央省庁の政策実施現場への無理解から起こる問題を、個別陳情によって解決しようとする側面がある。・このように日本の官僚制は、意外かもしれないが、政策実施には疎いという弱点を持っているのである。６　深く浸透する国家民間企業に依託された政府機能・財政における国民負担率からすれば日本は先進諸国のなかで、かなり低い水準にあり、歳出総額からすれば中くらいの水準になる（その差額が毎年の巨額の財政赤字である）。・公務員数からすれば、日本は中央政府はもとより、地方政府をふくめても、人口比率ではかなり少ない。・こうした外形的指標をもとに考えると、日本政府は比較的小さい政府だということができよう。・ところが、実感としては、政府活動が小さいという印象を持つ人は少ない。むしろ、とりわけ中央政府が中心となって、積極的な活動を繰り広げ、社会の隅々まで政府の影響を与えていると考えられている。それはどうしてだろうか。・まず、各省庁がもつ関連団体の問題がある。たとえば、公社・公団といった特殊法人である。これには政策金融機関や、現業的部門、さまざまな実施事務を行う団体が含まれる。・また、民法に根拠を持つ財団法人や社団法人など公益法人であっても、実際には各省庁によって設立された団体が存在する。・それどころか株式会社であっても、空港の運営を担当する株式会社があるように、実質的に省庁の関連機関である場合もある。・日本の場合、源泉徴収のほかに、複雑な税額計算まで、多くの民間企業が納税者たる従業員あるいは徴収者である税務署の代わりに行っている。・年末調整などの制度を使えば、多くの給与所得者は、税務署と関係を持たないまま、納税という重要な行為を終了する。これなどは、企業の経理部門が、政府の役割を一部肩代わりしている事例であって、見方を変えれば政府機能が企業のなかにまで入り込んでいるともいえよう。７　所轄による利益媒介システム社会的な利益の代弁者・一見して特権的な地位を楽しんでいるようにみえる官僚は、都道府県や市町村など地方政府を使って行政を実施すると同時に、その意向に左右されている。・また多くの関連団体を持っている各省庁官僚制は、そうした団体の利益を代表する役割も担わざるを得ない。・また所轄の業界団体などは、自らの利益の代弁を、関係する省庁の官僚に期待し、不断の努力を続けている。その意味で、日本の官僚制は、社会的な利益の代弁者という側面も持っている。・日本の省庁官僚制が、社会に根ざした構造を持っているということは、官僚制の独自性を損なうようにみえるが、それ以上に、官僚制が社会的な基盤を持つことが、その活動を支えている側面がある。第３章　政府・与党二元体制２　与党の政策審議機構自民党内の法案審査の手順・自民党の意思決定は通常は全会一致方式を採る。しかし異論が強いときには、「一任」という方式による。それは多数決によって、反対賛成が明確化することを避け、事後の調整を可能にする自民党の知恵である。・つまり、その会の主宰者に対して決定を「一任」することにより、部会長が結論を得ることにして、少し曖昧なかたちで方針が決定されるのである。・どうしても反対の議員は、それを考慮して、一任の前に退席することもある。少数者になった反対者は、こうして議事進行の邪魔をせず、また自らのメンツを保つことができる。・もちろん一任を取り付けた側は、反対意見があったことを記憶し、反対であったにもかかわらず、それが了承されることを黙認した議員に対する配慮を忘れないことが大切である。・別の機会に、こうして協力してくれた議員の立場をよくする機会をつくらなければならない。・そうした貸し借り関係を、長期的、また多角的に調整することで、議員同士の利害が調整され、安定した人間関係のネットワークが形成されるのである。・このように、自民党で、議員の自律性が非常に高いにもかかわらず、全体としての結論が得られるのは、一任という意思決定の仕組みと、長期多角決済という利害調整の仕組みが結びついていることにある。６　政治家と官僚の役割の交錯「行政的政治家」の時代・与党組織は、あくまで非公式な組織であって、法的主体ではない。そこにおける活動は非公開性が強く、責任の所在は明確ではない。・このように法的責任が内閣にありながら、与党機関に実質的な決定権がある場合、与党側は都合のいい政策をつまみ食いすることが可能になる。・その意味で与党側が強くなればなるほど、責任と権力の所在には隙間が広がり、与党政治家の気ままな活動領域が広がるのである。第５章　統治機構の比較――議院内閣制と大統領制２　政官関係アメリカ――政治的任命制・アメリカは公務員に関する政治的任命がもっとも盛んな国である。・この政治的任命とは、選挙で選ばれた任命権者が自由に選任し、任命権者の退任によって、原則としてその職を失うというものである。・政治的任命は、一般有権者が政府の担当者を選ぶという民主政の素直な表現であり、リーダーを選んだら、そのリーダーが部下を選ぶのは当然であるという簡潔な発想に基づいている。・それゆえ、官僚制の伝統の長い国からすれば奇異に映る政治的任命制度は、意外と根強い支持を得ている。・政治的任命について、優れた外部の専門家が登用されていると称揚する意見もあるが、これはアメリカの現実を過度に美化したものである。・政治的任命の側面を強調すれば、専門性の発揮もさることながら、政治的忠誠心が問題となる場合が多く、狭い意味での専門性だけが登用の基準になるわけではない。・そこで、一九八〇年代以降、政治的任命制度によって、政権交代ごとに公務員が大幅に入れ替わることの弊害に目が向けられはじめた。主として中間管理層についてだが、終身職の官僚制を構築する試みも行われている。・強固な官僚制を許さず、政策形成過程を政府内にとどめず開放的にしていることがアメリカ政治の活力の一つである。だが同時に、問題によっては、政府の能力が十分でない状況を生み出してもいるのである。イギリス――恒久官僚制と政治的中立・イギリスにおける官僚の政治的中立は、選挙で成立した政権には、いつでも忠誠を尽くす用意があるというのが中身なのである。それゆえ、政権交代があり得る総選挙の間には、高級官僚の重要な仕事は、各党のマニフェストを検討し、政権成立後に打ち出されるべき政策の準備をすることになる。そのときは、たとえ同じ政党が政権を維持する可能性が高くても、他政党の政策も同様に検討しておくのが、官僚のあるべき姿であると認識されている。・官僚と政治家の仕事は別の種類の仕事だと考えられており、官僚から政治家に転身することはきわめてた稀である。また処遇面でも、占拠で選ばれた政治家よりも、専門能力が評価される官僚のほうが高い処遇を受けることもあり、官僚の独立性は職務内容の違いというかたちで保たれている。第７章　政党政治の限界と意義１　二院制参議院に求められる機能・衆議院が対決型になっているとき、参議院が対決型でない議会の機能を果たすことが、むしろ議院内閣制の確立にも役立つと思われる。つまり、二院制によって、民主主義的要素と、自由主義的要素をバランスさせるのである。・そうした役割としては、たえば行政監視あるいは決算機能がある。・また長期的視点からの調査提案も浮上する。現に参議院の審議では調査の比重が高く、調査会機能が衆議院よりも重視される傾向にあり、こうした役割も望まれる。・たとえば生命倫理問題、死刑制度の是非、皇室制度などの問題は、激しい党派対立から離れて、じっくり議論されることが望ましい。・あるいは、超党派的な合意形成の必要がある場合、たとえば憲法改正、財政再建、重大な外交あるいは安全保障上の選択などにおいて、参議院が果たす潜在的な役割は大きい。・当面の法案の可否決という権限を棚上げすることにより、参議院が独自の機能を発揮すれば、違った意味での重要性を増すことにつながるのではないだろうか。４　国家主権の融解価値観の多様化と統一への希求・そもそもナショナリズムが成立したとき、近代国家のあり方はどうであったのか。・悲惨な宗教戦争であった三〇年戦争を終結させるためのウェストファリア条約（一六四八年）によって確立した近代国家は、国家が多様な価値観の共存を保証するための装置を発達させてきた。・宗教や信条が違っても、国家への忠誠さえあれば共存できるというのが、近代国家の建前であり、多くの国の憲法もそうした仕組みとなっている。・現代の問題は、その国家への忠誠が、何を意味するのかはっきりしなくなっていることである。　　――　完　――